“……未見上位法依據(jù)；……建議該內(nèi)容予以調(diào)整。”

這是安徽省蚌埠市法學(xué)會(huì)法律咨詢專家委員會(huì)受蚌埠市城市管理局的委托，指派首席法律咨詢專家為《蚌埠市二次供水管理辦法（征求意見稿）》出具的法律意見書中的一條修改建議。

2024年1月7日，《蚌埠市二次供水管理辦法》以蚌埠市人民政府辦公室名義發(fā)布，并于3月1日起施行。參與本次咨詢論證的安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授陳琛欣喜地發(fā)現(xiàn)，上述建議被采納并作出相應(yīng)調(diào)整。和這條建議一起被采納的，還有另外34條意見或建議。

2023年7月，陳善、陳琛、張慧燕3位首席法律咨詢專家受蚌埠市法學(xué)會(huì)法律咨詢專家委員會(huì)指派，為蚌埠市城市管理局牽頭起草的《蚌埠市二次供水管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）提供專家意見，并出具了法律意見書。這是3位專家歷時(shí)18天高強(qiáng)度工作的成果，也是蚌埠市法學(xué)會(huì)法律咨詢專家委員會(huì)成立近兩年來，推動(dòng)首席法律咨詢專家為重大規(guī)范性文件制定提供法律咨詢意見的有益嘗試。

 “首席”受邀參與重大規(guī)范性文件制定

城市公共供水主管網(wǎng)承受的壓力有限，高層供水需先對主管網(wǎng)供水進(jìn)行儲(chǔ)存、加壓后，再供給需要的用戶，這種方式被稱為“二次供水”。隨著蚌埠市城鎮(zhèn)化步伐的不斷推進(jìn)，高層建筑數(shù)量不斷增加，二次供水在居民供水方式中的比例逐年提高，二次供水安全日益成為保障居民供水安全的重要問題。

為了加強(qiáng)蚌埠市二次供水設(shè)施管理，保障居民用水安全，蚌埠市政府謀劃出臺(tái)《蚌埠市二次供水管理辦法》，對城市二次供水設(shè)施建設(shè)、維護(hù)、監(jiān)督管理等問題進(jìn)行規(guī)范。

2023年4月，制定《蚌埠市二次供水管理辦法》被納入蚌埠市《2023年度重大行政決策事項(xiàng)目錄清單》。按照規(guī)定，納入重大行政決策事項(xiàng)目錄清單的決策事項(xiàng)，應(yīng)嚴(yán)格履行公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論、對外公布等法定程序。

彼時(shí)，《征求意見稿》已通過蚌埠市人民政府網(wǎng)站、蚌埠市城市管理局網(wǎng)站，進(jìn)行為期30天的面向社會(huì)公開征集意見建議的程序。在專家論證環(huán)節(jié)，對于專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)組織哪些專家進(jìn)行咨詢論證？蚌埠市城市管理局想到了蚌埠市法學(xué)會(huì)法律咨詢專家委員會(huì)。

“此次規(guī)范性文件制定過程中，涉及較多專業(yè)性法律知識，我們得知蚌埠市法學(xué)會(huì)法律咨詢專家委員會(huì)多次組織專家參與地方立法、規(guī)范性文件制定相關(guān)工作，為了保證《蚌埠市二次供水管理辦法》制定的科學(xué)性、合法性，我們與蚌埠市委政法委溝通銜接后，委托蚌埠市法學(xué)會(huì)指派首席法律咨詢專家提供法律咨詢意見。”蚌埠市城市管理局市政園林管理科負(fù)責(zé)人白芹說。

據(jù)了解，作為安徽省首批首席法律咨詢專家制度試點(diǎn)市之一，截至2022年12月，蚌埠市已實(shí)現(xiàn)市、縣首席法律咨詢專家制度全覆蓋，目前已出具法律意見書90余份，均被委托單位不同程度采納。其中，為地方立法、規(guī)范性文件制定提供咨詢服務(wù)、出具法律意見書5份。

“二次供水工作是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、加快城市建設(shè)的重要舉措，是保障城鎮(zhèn)居民生活用水和身體健康的現(xiàn)實(shí)需求，是一項(xiàng)關(guān)乎民生的重大政策和重大決策事項(xiàng)。首席法律咨詢專家制度是蚌埠市特色品牌，首席法律咨詢專家是推動(dòng)平安建設(shè)、法治建設(shè)的重要力量之一，參與重大決策咨詢論證是其重要職責(zé)之一。”蚌埠市委政法委常務(wù)副書記、市法學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長張濤說。

2023年7月25日，蚌埠市法學(xué)會(huì)法律咨詢專家委員會(huì)接受蚌埠市城市管理局委托，并綜合考慮委托事項(xiàng)性質(zhì)、涉及的主要法律知識、專家擅長領(lǐng)域、專家時(shí)間安排等因素，從先期建立的專家?guī)熘校概缮鲜?span>3位首席法律咨詢專家辦理此次委托事項(xiàng)。

 “工作做得再細(xì)致都不為過”

3位專家雖然是首次以首席法律咨詢專家身份參與此次規(guī)范性文件的法律咨詢工作，但此前均有豐富的參與立法、規(guī)范性文件的咨詢論證經(jīng)驗(yàn)。

陳善是安徽南山松律師事務(wù)所主任，同時(shí)也是蚌埠市政府法律顧問，曾多次受委托參與地方立法及規(guī)范性文件的調(diào)研、起草、咨詢、合法性審查工作。陳琛兼具高校法學(xué)教師、兼職律師、市政府法律顧問多重身份，法學(xué)實(shí)務(wù)和法學(xué)研究經(jīng)驗(yàn)兼?zhèn)洌苍鴧⑴c多項(xiàng)地方立法及規(guī)范性文件的調(diào)研、咨詢及文本撰寫工作，此次她主要從法學(xué)理論角度對《征求意見稿》進(jìn)行把關(guān)。張慧燕是安徽淮佑律師事務(wù)所律師，擅長行政、建筑與房地產(chǎn)等專業(yè)領(lǐng)域知識。

作為職業(yè)律師，陳善的業(yè)務(wù)方向是民商法，得益于多年市政府法律顧問經(jīng)驗(yàn)，他的民行交叉的綜合能力為此次《征求意見稿》的審查、咨詢助力把關(guān)。同時(shí)，他又感覺到此次法律咨詢工作的不同。

陳善介紹，《征求意見稿》當(dāng)時(shí)處于意見征求階段，不像合法性審查階段有成熟的文本，因此不僅要論證《征求意見稿》的合法性，還要查閱大量資料，對《征求意見稿》全文本逐條進(jìn)行審查修改，需要付出更多的時(shí)間和精力。

在具體分工上，先由陳善團(tuán)隊(duì)律師進(jìn)行前期準(zhǔn)備工作，即在查閱資料的基礎(chǔ)上，找出《征求意見稿》每個(gè)條款依據(jù)的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，標(biāo)注出每個(gè)條款借鑒的背景依據(jù)，再由陳善出具初步審查意見，并與陳琛、張慧燕進(jìn)行多輪討論審查，形成最終法律意見書。

據(jù)了解，從接到委托到出具法律意見書，歷時(shí)18天，在本職工作之外，專家們通過半個(gè)多月的滿負(fù)荷工作，順利完成任務(wù)。2023年8月11日，一份17頁、1萬余字的法律意見書，由3位專家分別簽字后，以蚌埠市法學(xué)會(huì)法律咨詢專家委員會(huì)的名義反饋至委托單位，供起草單位等部門參考。

“這部規(guī)范性文件關(guān)涉民生、居民用水安全和老百姓的切身利益。首席法律咨詢專家參與地方立法審查，參與推動(dòng)一部法律或規(guī)范性文件的出臺(tái)，能夠很好體現(xiàn)蚌埠市的立法水平和法治政府形象。因此，我們都認(rèn)為，作為首席法律咨詢專家，我們的工作做得多細(xì)致都不為過。”陳琛說。

這份法律意見書分別從制定主體和程序、具體內(nèi)容兩個(gè)方面提出55條意見或建議，主要聚焦于與上位法銜接、規(guī)范表述等方面內(nèi)容，對于《征求意見稿》中涉及的二次供水專業(yè)領(lǐng)域問題，出于嚴(yán)謹(jǐn)、慎重的考慮，專家們持保留意見，建議委托單位斟酌語言表述、核查相關(guān)依據(jù)，確保合法性和必要性。

推動(dòng)二次供水規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理

2023年9月21日，蚌埠市城市管理局向蚌埠市法學(xué)會(huì)反饋的法律意見書采納情況顯示，專家提出的55條意見或建議中，直接被采納的有35條，其他建議也結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行了修改。

在該局對3位專家提供咨詢服務(wù)效果評價(jià)中，有這樣一段話，“對本辦法與上位法的銜接及指導(dǎo)蚌埠市二次供水實(shí)際，提供了科學(xué)性、可行性的意見建議，推動(dòng)二次供水實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理。”

“《蚌埠市二次供水管理辦法》作為市政府規(guī)范性文件出臺(tái)，是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性和綜合性很強(qiáng)的工作，對我們來說，通曉規(guī)范性文件制定的所有知識相對較難，3位專家提供的法律意見，很好地彌補(bǔ)了相關(guān)部門缺少經(jīng)驗(yàn)、力量不足的問題。”白芹說。

陳琛表示，最終采納結(jié)果超出了他們的期待。“部分條款可能是考慮到行政管理的便利性而作出相應(yīng)的規(guī)定，我們提出的修改建議，可能會(huì)因?yàn)榧又匦姓芾碡?fù)擔(dān)而影響行政效率，但委托單位接受我們的建議，給我們最大的感受是政府職能部門從管理型政府向服務(wù)型政府理念的轉(zhuǎn)變。在感到欣喜的同時(shí)，也讓我們感受到蚌埠市依法行政的決心，使我們對蚌埠市法治政府建設(shè)更有信心，能夠?yàn)榘霾悍ㄖ握ㄔO(shè)提供法律服務(wù)，我感到非常驕傲。”陳琛說。

白芹介紹，部分未采納的意見或建議，主要是因?yàn)閷＜覐姆山嵌忍岢龅囊庖娀蚪ㄗh與實(shí)際管理過程存在差距。該局為此召開專門會(huì)議，邀請專家參與，向?qū)＜医忉屨f明并達(dá)成修改共識。

“委托單位對我們的意見慎重而認(rèn)真，不僅對未采納的意見或建議進(jìn)行解釋說明，對于涉及二次供水專業(yè)領(lǐng)域的問題，也邀請相關(guān)領(lǐng)域工程師、一線供水設(shè)施管理職能部門專業(yè)人員給予解釋說明。”陳琛說。

據(jù)了解，依據(jù)專家意見作出相應(yīng)修改、調(diào)整后，也為《征求意見稿》順利通過專家評審及合法性審查奠定了基礎(chǔ)。

“這份法律意見書對于順利促進(jìn)專家評審、合法性審查等后續(xù)程序起到非常大的作用，3位首席法律咨詢專家的參與有非常大的功勞。后期涉及城市管理領(lǐng)域其他規(guī)范性文件的起草，我們希望能夠再有合作機(jī)會(huì)，希望他們能夠給我們提供更多寶貴的意見。”白芹說。

張濤介紹，為切實(shí)推動(dòng)首席法律咨詢專家參與地方立法、規(guī)范性文件制定工作，為法治建設(shè)貢獻(xiàn)更大力量，蚌埠市正在謀劃制定首席法律咨詢專家制度與法律顧問制度、合法性審查制度、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估等銜接機(jī)制，推動(dòng)首席法律咨詢專家參與重大政策文件制定征求意見、合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評估等環(huán)節(jié)工作，確保重大政策決策依法、科學(xué)、民主。